7 октября рухнули три основных опоры, на которых держалась безопасность Государства Израиль - сдерживание, предупреждение и быстрая победа. Так гласит отчет государственного контролера Матаниягу Энгельмана, опубликованный 11 ноября. По итогам проверки он пришел к выводу, что в Израиле нет четкого определения национальных интересов, отсутствует синхронизация между структурами безопасности и не определены приоритеты перед лицом угроз. В результате - каждый орган власти трактует реальность по-своему.
Государственный контролер указывает на многолетний провал, заключающийся в том, что политическое руководство не выполнило свою обязанность обеспечить готовность государства к меняющимся вызовам безопасности на основе систематической, обновленной и официально утвержденной концепции национальной безопасности.
Он отмечает, что премьер-министр Биньямин Нетаниягу, который в 2017–2018 годах инициировал разработку национальной концепции безопасности и начал внедрять ее, не завершил начатое и не довел документ до утверждения, в результате чего "его концепция осталась без возможности реализации и без обязательного статуса".
Очередной отчет Энгельмана о войне "Железные мечи" (также получившей название "Война возрождения") называется "Отсутствие национальной концепции безопасности и влияние этого на ключевые процессы в политическом руководстве и в ЦАХАЛе".
Помимо критики в адрес Нетаниягу, он указал, что и главы Совета национальной безопасности, занимавшие должность с 2008 года, не представили кабинету министров по вопросам безопасности обновленную концепцию национальной безопасности для обсуждения и утверждения. "Тем самым СНБ не выполнил свою функцию в этом вопросе", - сказано в отчете.
►Почему необходима национальная концепция безопасности?
По словам госконтролера, на данный момент в Израиле нет официально утвержденной и обязательной концепции национальной безопасности. На протяжении многих лет в стране неформально использовалась концепция первого премьер-министра Давида Бен-Гуриона - своего рода устное учение, известное как "треугольник безопасности", в основе которого лежали три принципа:
• сдерживание - предотвращение войны;
• предупреждение - получение разведданных до начала войны;
• быстрая победа - решающая и короткая военная операция для скорейшего завершения войны.
В 2006 году комиссия Меридора рекомендовала добавить четвертый элемент - оборону: комплекс мер по защите тыла, который превратился в основную арену боевых действий, а также защиту населения и стратегической инфраструктуры.
Тема национальной концепции безопасности упоминалась и во вступлении к отчету комиссии Винограда, расследовавшей войну в Ливане 2006 года. В январе 2008 года там отмечалось: "Одним из главных провалов Израиля является его нежелание обновить свою военно-политическую концепцию (в широком смысле), чтобы она реалистично отражала весь спектр мощи и ограничений государства Израиль".
Позднее Совет национальной безопасности выдвинул инициативу по разработке концепции, но она не была утверждена.
В 2017–2018 годах Нетаниягу подготовил документ под названием "Концепция национальной безопасности - 2030", в котором изложил свое видение угроз следующего десятилетия, принципы применения военной силы, направления развития оборонного потенциала, а также необходимость увеличения расходов на безопасность и изменения тенденции их снижения относительно ВВП.
В основе концепции Нетаниягу лежат четыре источника силы государства Израиль:
• военная мощь - сдерживание, раннее предупреждение, возможности обороны и наступления;
• экономическая мощь - развитие частного сектора, устранение барьеров для торговли, укрепление международных экономических связей;
• дипломатическая мощь - создание прочных союзов и обеспечение свободы действий для ЦАХАЛа;
• социальная мощь - человеческий капитал и устойчивость израильского общества.
В пресс-релизе канцелярии премьер-министра от августа 2018 года по поводу этой концепции говорилось: "Цель - среднегодовой рост экономики на уровне 3–4% и расходы на оборону на уровне примерно 6% ВВП".
В августе 2018 года Нетаниягу представил концепцию "Национальная безопасность - 2030" кабинету министров по вопросам безопасности и объяснил ее бюджетные последствия. Однако документ не был вынесен на утверждение ни тогда, ни позднее, и, следовательно, не получил официального и обязательного статуса.
В ответ на результаты проверки, опубликованные в марте 2025 года, канцелярия премьер-министра заявила, что концепция, представленная Нетаниягу в 2018 году, действительно не была утверждена официально, как, впрочем, и ни одна концепция со времени основания государства Израиль. Закон не требует от премьер-министра разрабатывать и утверждать такую концепцию.
Также было отмечено, что в разработке национальной концепции безопасности присутствуют важные политические и экономические аспекты, элементы политики и бюджета, и потому даже если министры правительства согласны с ней, они не голосуют за ее утверждение - каждый по своим легитимным, но субъективным причинам.
Кроме того, канцелярия премьер-министра подчеркнула, что утверждение, будто Израиль действует без системной и официальной концепции безопасности, неверно, поскольку Нетаниягу разработал такую концепцию и представил ее кабинету и другим структурам безопасности в 2019–2021 годах.
Совет национальной безопасности передал соответствующим органам директивы, основанные на этой концепции, и дал указания принимать решения на ее основе.
Тем не менее, государственный контролер считает крайне важным, чтобы Израиль имел официально утвержденную и обязательную концепцию национальной безопасности, подкрепленную выделением национальных ресурсов.
Энгельман написал, что при ее отсутствии способность политического руководства направлять деятельность ЦАХАЛа в долгосрочной перспективе, ставить перед ним задачи и осуществлять надзор - недостаточна или отсутствует вовсе.
В результате, отметил он, ЦАХАЛ вынужден самостоятельно разрабатывать свои планы и определять направление развития сил, исходя в основном из собственного понимания происходящего.
В качестве примера Энгельман привел то, что уже несколько лет армия изменяет структуру танковых сил без стратегического руководства со стороны политического уровня.
Так, в 2020 году, при главе генштаба Авиве Кохави, ЦАХАЛ реализовал программу изменения численности танковых подразделений без предварительного представления плана тогдашнему министру обороны Нафтали Беннету для обсуждения на заседании кабинета, что противоречило договоренности с Нетаниягу.
Государственный контролер Израиля написал также, что ЦАХАЛ, Мосад и Шабак высказали перед его проверкой мнение о необходимости четко сформулированной и официально утвержденной концепции национальной безопасности, которая будет периодически обновляться. Такая концепция, по их словам, должна обязать все уровни власти действовать системно при решении различных вопросов для оптимального использования национальных ресурсов, служить компасом для оборонной деятельности, а также на ее основе должны определяться стратегии силовых структур, включая планы по развитию военного потенциала.
Они также считают, что концепция безопасности должна ясно и обязательно определять цели и задачи, поставленные государством перед каждым из органов, создавать возможность пересмотра существующих концепций и рабочих гипотез по каждой из арен конфликта, обеспечивать координацию между органами безопасности, улучшать диалог между политическим и военным уровнями через создание общего языка, а также позволять вести общественное обсуждение и повышать прозрачность.
Команда государственного контролера встретилась с высокопоставленными представителями политического и оборонного руководства, занимавшимися вопросом концепции безопасности, среди которых бывший премьер-министр Нафтали Беннет, бывший министр обороны Бени Ганц, бывший глава генштаба Гади Айзенкот, а также бывшие главы Совета национальной безопасности (СНБ) — Яаков Амидрор, Йоси Коэн и доктор Эяль Хулата. По их словам, официально утвержденной национальной концепции безопасности в Израиле никогда не существовало - в частности, потому, что ее утверждение потребовало бы от политического руководства определить приоритеты, включая спорные вопросы, по которым оно не хочет принимать решения, а также несло бы ответственность (accountability) политического уровня перед гражданами государства.
►Планы и критика
Контролер подверг критике и сам СНБ, и тех, кто стоял во главе этого органа. Матаниягу Энгельман установил, что СНБ не выполнил своей функции в отношении национальной концепции безопасности, хотя по закону одной из его задач является ее анализ, обновление и представление премьер-министру предложений для обсуждения на заседаниях военно-политического кабинета.
Даже в периоды правления Беннета и Лапида концепция безопасности не была представлена кабинету.
С 2011 по 2023 годы Совет национальной безопасности несколько раз занимался вопросом концепции (включая попытки ее написания и помощь премьер-министру в обновлении соответствующих документов), а также рассматривал концепцию безопасности Нетаниягу в рамках заседаний кабинета с августа 2018 по июнь 2021 года (до прихода правительства Беннета). Тем не менее, обновленная концепция так и не была представлена кабинету для обсуждения и утверждения.
В отчете указано, что за этот период СНБ возглавляли:
профессор Узи Арад (2009–2011),
Яаков Амидрор (2011–2013),
Йоси Коэн (2013–2015),
Яаков Нагель (врио, 2017),
Меир Бен-Шабат (2017–2021),
доктор Эяль Хулата (2021–2023),
Цахи Ханегби (с 2023 года).
В результате ЦАХАЛ был вынужден формировать свои рабочие планы и строить силы без официальной национальной концепции безопасности, руководствуясь в основном собственным пониманием ситуации.
Так, хотя кабинет утвердил пятилетний план ЦАХАЛа "Гидеон" (2016–2020), в январе 2019 года новый глава генштаба Авив Кохави решил завершить его на год раньше и заменить планом "Тнуфа" ("Импульс"). Этот план определял направление развития армии минимум на пять лет, однако не основывался на официальной национальной концепции, которая должна служить стратегическим ориентиром, иметь обязательный характер и быть обеспечена соответствующими ресурсами. План также не был утвержден политическим руководством, несмотря на то, что в его рамках проводились значительные организационные изменения, включая сокращение танковых подразделений.
►Слишком много министров обороны
Другие силовые структуры также создали собственные механизмы работы в условиях отсутствия официальной концепции. Поэтому они извлекают указания политического уровня из рабочих встреч, анализов заседаний, стратегических оценок и прочего - и выстраивают процессы каждый по-своему.
По словам Энгельмана, это повышает риски отсутствия четких определений национальных интересов Израиля, координации и разграничения полномочий между структурами, а также приводит к отсутствию ясных приоритетов в борьбе с угрозами. Это создает пространство для самостоятельных интерпретаций каждым ведомством.
Бывший министр обороны Авигдор Либерман отметил, что политическое руководство не способно эффективно управлять и "бросать вызов" военному по трем причинам:
• бюджет обороны определяется в основном "автоматически", тогда как наличие концепции безопасности потребовало бы адаптировать его под актуальные угрозы;
• с 2016 года сменилось шесть министров обороны - Яалон, Либерман, Беннет, Нетаниягу, Ганц и Галант;
• политики прежде всего думают о своих избирателях.
Гади Айзенкот заявил, что отсутствие концепции - это хронический дефект, и добавил, что политическое руководство "бегает от ответственности" за формирование стратегического каркаса. Без стратегии, отметил он, политики избавляют себя от необходимости думать и брать ответственность.
►Крах принципов
Террористическая атака из сектора Газы 7 октября 2023 года наглядно продемонстрировала крах трех основополагающих принципов неофициальной израильской концепции национальной безопасности - сдерживания, предупреждения и защиты.
Контролер приводит высказывания политических и военных лидеров, которые были уверены, что ХАМАС сдержан.
Так, Нетаниягу 21 мая 2021 года после завершения операции "Страж стен" заявил, что основная цель операции - "нанести тяжелый удар террористическим организациям, подорвать их возможности и восстановить тишину через укрепление сдерживания", добавив: "Именно это мы и сделали".
Нафтали Беннет 22 июня 2022 года, завершая срок премьерства, написал: "Через год я передаю юг страны тихим и процветающим, ХАМАС сдержан… Мы изменили реальность от пожаров и террора к росту и спокойствию".
Яир Лапид после операции "Рассвет" 8 августа 2022 года заявил: "Операция вернула Израилю инициативу и сдерживание. Все цели достигнуты". В ответе на проект отчета он отметил, что предупреждал о риске многофронтового конфликта.
Авив Кохави в декабре 2022 года заявил, что спокойствие в районе Газы - результат стратегии, "главным элементом которой было применение силы в трех интенсивных операциях за последние годы ("Черный пояс", "Страж стен", "Рассвет")". По его словам, ХАМАС не только не отвечает, но "даже не рассматривает возможность ответить".
Бывший глава военной разведки Аарон Халива в сентябре 2022 года сказал: "Это демонстрация силы, создающая сдерживание... Я публично заявил, что ожидаю, что тишина после операции "Страж стен" продлится пять лет, и несмотря на "Рассвет", я остаюсь при этом мнении".